La controversia sobre la introducción de encomiendas sin fines de lucro que instrumenta las compras en el exterior de consumidores uruguayos vía Internet se trasladó del terreno administrativo al legislativo. Una cuestión de fueros, un llamado a Comisión al Ministro de Economía y Finanzas y ahora dos proyectos de ley procurando otorgar seguridad jurídica a este comercio.

Mantiene la exoneración de la Tasa Global Arancelaria actualmente vigente y de todo tributo y recargo, con excepción del Impuesto al Valor Agregado a la tasa básica, y cuyo monto imponible estará constituido por el precio de los bienes gravados excluido el IVA. Limita la exoneración a 50 despachos aduaneros anuales, con lo que obliga a la Dirección Nacional de Aduanas a establecer un registro subjetivo personal.

Al gravar estas encomiendas con IVA exclusivamente, se tiende a emparejar el tratamiento tributario de estas compras en el mercado interno, pues será indiferente que la compra se efectúe en el exterior o en plaza. La exoneración de todo tributo nacional alcanza al COFIS, ya que la importación de bienes industrializados se halla gravada por este tributo de reciente aprobación. La aclaración de que el monto imponible será el precio del bien, excluido el impuesto confirma que el COFIS no incidirá sobre dicha materia imponible, tal como ocurre con el resto de los bienes. Por eso, es que decimos que se tiende a la paridad entre las compras en el exterior y en el mercado interno.

Es un proyecto que busca el camino del medio y que por lo tanto, no satisface a ninguna de las partes enfrentadas. No lo hace con la intención del Poder Ejecutivo, pues el IVA con que grava estas introducciones de bienes a plaza, son cuantitativamente menores que los montos que ilegalmente se está cobrando desde que comenzó la controversia. Por lo tanto, el IVA no es un obstáculo para este mercado, como pretende el Poder Ejecutivo. Tampoco puede conformar a los consumidores vía Internet, pues tendrán un 23 % de aumento en sus compras. Este sector sentirá el IVA como un costo adicional, después de haber disfrutado durante algunos años de la compra de estos artículos a costo internacional.

Pero la crítica que merece el proyecto Da Silva es la utilización de la materia imponible del IVA. Al referirse al precio de los bienes gravados no se aclara si es el de la factura en origen o el valor normal en Aduana, con lo que se mantiene la posibilidad de que funcionarios aduaneros en la valoración de las mercaderías, obtengan la eliminación de la seguridad jurídica imprescindible que requiere el desarrollo de este modalidad de introducción de bienes.

Por lo tanto a nuestro juicio el proyecto Da Silva no cumple con el objetivo de otorgar seguridad jurídica pues la DNA, que ya ha demostrado actuar al filo o fuera de la legalidad, procurará aumentar dicho valor como un obstáculo a dicho comercio.

Pretende solucionar la controversia actual, mediante una ley interpretativa que mantiene la exoneración de toda clase de tributos sobre valores que no superen los U$S 50.- Se prevée el control aduanero por la Dirección General del Despacho y la Tributación Aduanera de la Dirección Nacional de Aduanas para la verificación y valoración de los bienes mientras que los cosméticos, medicamentos, alimentos modificados, suplementos alimenticios estarán sujetos al control del Ministerio de Salud Pública y los productos controlados por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca serán sometidos a controles de calidad y sanitarios. En ambos casos, se preveen delegaciones a la reglamentación.

La intención del proyecto es otorgar seguridad jurídica en un ámbito donde ésta se encuentra fuertemente afectada, manteniendo la situación previa al surgimiento del conflicto. Opta por la vía de una ley interpretativa, pues siendo exoneraciones tributarias, la iniciativa es privativa del Poder Ejecutivo. Por esta vía mantiene inalterada la iniciativa en manos de cada legislador, con lo que no se requiere el consentimiento del Poder Ejecutivo. Éste igualmente podrá discutir la naturaleza interpretativa de la ley, mediante la interposición de las observaciones (vetos) y de levantarse los mismos por la Asamblea General, podrá promover una acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia, sin efecto suspensivo. Por lo tanto, consideramos adecuada la solución propuesta por el proyectista, para evitar la cuestión de la ausencia de iniciativa del Poder Ejecutivo. Sin embargo, el proyecto es pasible de críticas.

No aclara cual es la norma legal que pretende interpretar. El artículo 114 del Código Aduanero define lo que es una encomienda y lo que es una encomienda postal. No es ésta la norma a interpretar, sino la que establece la franquicia aduanera y la que establece la exoneración del IVA y del IMESI.

Respecto de la franquicia aduanera, hay que subrayar que la ocasionalidad de los envíos y ciertas características objetivas de los bienes, permiten acreditar que la introducción a plaza es exclusivamente para uso personal del destinatario o de su familia. Al legislador no le interesa el remitente del exterior. Éste podrá ser un familiar, una empresa comercial o cualquier otra persona. Al legislador aduanero sólo le importa el destinatario y el uso que éste efectuará del bien introducido, calificando para uso personal del destinatario o de su familia, lo que es opuesto al destino comercial del bien introducido.

El senador Atchugarry en un pedido de informes del 28 de febrero de 2001 dirigido al Ministerio de Economía y Finanzas con destino a la Dirección Nacional de Aduanas y a la Dirección General Impositiva, encendió la mecha de la controversia actual al sostener que a su juicio, la exoneración excluía expresamente que el remitente y el destinatario usen esta vía en forma reiterada, calificando a estos envíos como comerciales, y por lo tanto no exonerados de impuestos.

A nuestro juicio, la interpretación del senador Atchugarry no tiene en cuenta el texto legal de la franquicia aduanera y le otorga jerarquía legal al concepto reglamentario de obsequios familiares. Con esta interpretación ilegal se procura obtener el mismo resultado que el impuesto a las encomiendas postales, transformando los impuestos aduaneros e internos en un obstáculo que desaliente las compras directas en el exterior que saltean la intermediación de importadores y comerciantes de plaza.

Existe una delegación de competencias inconstitucional en el artículo 649 de la ley 16.170 pues la creación y la exoneración de obligaciones tributarias es competencia exclusiva del legislador, que éste no puede delegar en otro poder, tal como emerge del texto de la citada disposición legal que faculta al Poder Ejecutivo a exonerar estas encomiendas postales inferiores a U$S 50.- en la forma y condiciones que éste establezca. Es tan clara la inconstitucionalidad de la delegación en una Constitución rígida como la uruguaya, en cuanto al principio de separación de poderes y de funciones, que surge a texto expreso de la Constitución, que en materia de exoneraciones limita o restringe la iniciativa del legislador pero no su establecimiento o aprobación.

El proyecto Heber no soluciona los problemas que presenta la antedicha delegación inconstitucional, que en ultima instancia está en la base del planteo introducido por el Senador Atchugarry, esto es, elevar al rango de ley criterios reglamentarios como el de los obsequios familiares, como restrictivos de la amplia franquicia tributaria establecida por el legislador aduanera, para luego considerar que si el remitente se repite estamos frente a un envío comercial. El proyecto ni siquiera se plantea este conflicto de jerarquía normativa y así que poco puede hacer para solucionar la cuestión y restablecer el equilibrio violado en 1990.

Un planteo incompleto o insuficiente conlleva elaborar una iniciativa que no solucionará la situación actual. La de Da Silva, por ubicarse en el medio de una controversia institucional, donde han sido desconocidos las potestades parlamentarias y se ha arremetido por la Administración como si las normas legales referidas no hubieran tenido sanción legislativa. La de Heber porque si bien plantea la vía interpretativa de la ley como forma de solucionar el diferendo y otorgar seguridad jurídica, derecho que ostentan todos los habitantes de nuestra República, no explicita adecuadamente la norma a interpretar, con lo que puede robustecerse la posición del Poder Ejecutivo, en su resistencia a la ley, sea por la vía de los vetos o por la de la acción de inconstitucionalidad ya analizadas.

Las críticas a ambos proyectos hacen plenamente justificable la presentación de otro proyecto de ley, que corrija estos aspectos.

Artículo 1º.- Interprétase de conformidad con el artículo 85 No.20 de la Constitución de la República, que la exoneración del Impuesto al Valor Agregado a la introducción de bienes mediante encomiendas sin fines comerciales, cuyo valor FOB no supere los U$S 50.- (cincuenta dólares de los Estados Unidos de América) establecida por el artículo 649 de la ley 16.170 de 28 de noviembre de 1990, alcanza a todas aquéllas que tuvieren carácter ocasional y sean para uso personal del destinatario o de su familia, según dispone el artículo 115 inciso 2º del Código Aduanero.

Artículo 2º.- A efectos de verificar la ocasionalidad de los envíos y el uso personal del consignatario o de su familia, la Dirección Nacional de Aduanas deberá atender exclusivamente al destinatario de los bienes y a la cantidad, calidad, variedad y valor de las mercaderías a introducirse, de conformidad con el artículo 115 inciso 2º del Código Aduanero.-

En la labor de valoración del precio FOB de los bienes incluidos en este régimen, la Dirección Nacional de Aduanas tendrá en cuenta el Valor GATT de las mercaderías.

Artículo 3º.- En los casos de introducción, bajo el régimen interpretado por esta ley, de medicamentos, cosméticos, alimentos modificados, y suplementos alimenticios, que legalmente se hallen bajo control del Ministerio de Salud Pública, así como para los productos vegetales en su estado natural sujetos a contralor del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca por disposiciones legales, se aplicarán los contralores establecidos en las normas legales que les resultaren aplicables.-

En el Parlamento la controversia sobre la introducción de encomiendas sin fines de lucro que instrumenta las compras en el exterior de consumidores uruguayos vía Internet se trasladó del terreno administrativo al legislativo. Se planteó una cuestión de fueros y hubo un llamado a Comisión de Hacienda, al Ministro de Economía y Finanzas.

La intención de esta iniciativa, es otorgar seguridad jurídica en un ámbito donde ésta se encuentra fuertemente afectada, por las medidas administrativas adoptadas por la Dirección Nacional de Aduanas. Con la interpretación que se propugna, se ha priorizado tanto el interés de nuestros habitantes, de beneficiarse de las ventajas de la moderna sociedad del conocimiento, en el acercamiento entre productores y consumidores, con la consiguiente eliminación de intermediarios, como el del país, tan interesado de colocar sus productos utilizando todas las vías que permitan una conexión lo más directa e inmediata posible entre productores nacionales de bienes y servicios y consumidores individuales localizados en el exterior del territorio nacional.

La interpretación restrictiva del ámbito de la exoneración, ha obligado al legislador a establecer el alcance auténtico de las diversas normas aprobadas con anterioridad, a luz de las trascendentes modificaciones que han experimentado las encomiendas en los últimos años, desde la aparición del fenómeno de la Internet. No es necesario innovar en la materia, alcanzando con determinar con exactitud el verdadero alcance de las normas exoneratorias, tanto de tributos aduaneros como de impuestos nacionales como el IVA y el IMESI, sin renunciar el Poder Legislativo a ninguna de las competencias que la Constitución de la República le ha otorgado en forma exclusiva en materia de establecimiento de exoneraciones tributarias.

El país necesita desarrollar el comercio electrónico, tanto en lo interno como en lo externo, y no puede alejarse ni permanecer indiferente a los adelantos tecnológicos y de conocimiento de la ciencia de la información, que aceleradamente se experimentan en los primeros años del siglo XXI.- Sus usuarios son jóvenes uruguayos que están aceleradamente aprendiendo a moverse a nivel mundial en un mercado nuevo, que hoy están adquiriendo bienes del exterior en volúmenes incipientes, pero que, gracias al conocimiento y la capacitación que están adquiriendo, van a estar en condiciones de exportar productos uruguayos a consumidores individuales ubicados en el exterior. El país está haciendo un ahorro en educación y en capacitación y las inversiones necesarias, a efectos de lograr que muchos uruguayos aprecien las ventajas del acercamiento de la demanda y de la oferta.

Por otra parte, los bienes a introducirse deben preceptivamente ser destinados a uso personal del destinatario y de su familia, no importando si el remitente ubicado en el exterior, es o no una empresa de carácter comercial, y que por lo tanto puede reiterarse, sin que esta circunstancia pueda ser considerada como indicativa de un uso comercial del bien introducido al amparo del presente régimen por parte del destinatario.

Doreen Javier Ibarra
Representante Nacional